2023年3月14日，十四屆全國人大一次會議在京閉幕。其中表決通過的《黨和國家機構改革方案》一經發布，立即引起社會的廣泛關注。筆者以本輪國務院機構改革中變動最大的金融機構改革為切入視角，探討未來2-3年國資國企改革的四大趨勢：

　　趨勢一：事業單位改革將進一步深化

　　趨勢二：國有資產監管將進一步統一

　　趨勢三：金控集團將進一步助力國企混改、上市

　　趨勢四：城投城建集團將進一步強調設計企業的盈利能力

　　作者 / 陳茹冰 天強管理顧問 業務總監

　　改革開放以來，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2018年分別進行了八次規模較大的政府機構改革，黨和政府為建立和完善結構合理、人員精干、靈活高效的黨政機關進行了堅持不懈的努力，國務院組成部門由1982年的100個削減為2018年的26個，且本輪國務院機構改革方案，國務院組成部門仍為26個。

　　而在本輪13項國務院機構改革中，6項涉及金融機構改革，幾乎占了一半。因此，業內一致認為本輪金融機構改革，是繼2017年成立“金穩委”、2018年合并銀保監會以來幅度最大的金融機構改革。改革要點主要包括以下五點：

　　01

　　撤銷中國銀行保險監督管理委員會（簡稱“銀保監會”，國務院直屬正部級事業單位）?? 組建國家金融監督管理總局（國務院直屬機構）

　　黨的二十大作出明確部署，要依法將各類金融活動全部納入監管。因此，在銀保監會基礎上組建國家金融監督管理總局，統一負責除證券業之外的金融業監管。

　　02

　　調整中國證券監督管理委員會（簡稱“證監會”），國務院直屬正部級事業單位 ?? 國務院直屬機構）

　　為強化資本市場監管職責，證監會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構。

　　03

　　企業債券由三部門分管（銀行間交易商協會負責監管短融、中票等，證監會負責公司債、發改委負責企業債） ?? 證監會統一監管

　　理順債券管理體制，將發改委的企業債券發行審核職責劃入證監會，由證監會統一負責公司（企業）債券發行審核工作。

　　04

　　國有金融市場經營類機構剝離、統一監管

　　為厘清金融監管部門、履行國有金融資本出資人職責的機構和國有金融機構之間的權責關系，推進管辦分離、政企分開，把中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構，由其根據國務院授權統一履行出資人職責。

　　05

　　金融管理部門工作人員統一按公務員管理

　　加強金融管理部門工作人員統一規范管理。把中國人民銀行、金監局、證監會、國家外匯管理局及其分支機構、派出機構的工作人員納入國家公務員統一規范管理，使用行政編制，執行國家公務員工資待遇標準。

　　趨勢一

　　事業單位改革將進一步深化

　　2011年，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》明確提出了事業單位改革時間表：2015年，在清理規范基礎上完成事業單位分類；2020年，形成新的事業單位管理體制和運行機制，形成中共特色公益服務體系。其中，對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列，強化其公益屬性。

　　本輪金融機構改革將銀保監會、證監會轉為行政機構；原銀保監會、證監會的工作人員，和中國人民銀行、國家外匯管理局一起納入公務員管理序列，延續了事業單位改革思路。

　　筆者預判，未來2-3年，隨著事業單位改革深化，仍為事業單位的設計院將加快“事轉企”改革進程。以規劃設計院為例，筆者在2019年盤點了一二線城市規劃體制改革狀況（詳見《49家地市級規劃院脫鉤改制進程盤點》），當時49家市級規劃設計院中仍有33家事業單位。經過三年（2020年-2022年）國資國企改革，33家事業單位中15家已經完成“事轉企”改革，其余18家中，部分設計院也正處于“事轉企”改革進程中。通過分析這33家事業單位近三年改革狀況，筆者總結現階段三條事業單位改革思路：

　　一是往行政機構靠。

　　【案例：長春市城鄉規劃設計研究院】2017年經長春機構編制委員會批準，長春市城鄉規劃設計研究院更名為長春市規劃編制研究中心，加掛長春市城鄉規劃設計研究院牌子。目前是隸屬于長春市規劃和自然資源局的副局級事業單位。機構定位為長春市規劃編制研究單位；人員規模近300人，經市編委批準編制90余人。未來若公益類事業單位深化改革，這類設計院大概率會類似于證監會從事業單位調整為政府內設行政機構。

　　二是往經營企業靠。絕大部分設計院采用這種方式。

　　【案例：保定市城鄉規劃設計研究院】其官網顯示仍為保定市人民政府直屬事業單位，而早在2021年保定市委召開全面深化改革委員會議上已經通過了《保定市城鄉規劃設計研究院轉企改制框架方案》，2022年也注冊成立了市國資委100%控股的保定市城鄉規劃設計研究院有限公司。未來這類設計院的事業單位編制有可能會注銷或挪為他用。

　　三是分拆改革。

　　【案例：武漢市規劃研究院】武漢市規劃研究院是國內成立最早、技術實力最強的規劃設計單位之一。2015年-2018年隨著事業單位改革的深化，武漢市規劃設計研究院分拆為武漢市規劃研究院和武漢市規劃設計有限公司；資質也一分為二，城市規劃甲級、土地規劃甲級歸武漢市規劃研究院，建筑行業（建筑工程）甲級、市政行業（排水、道路）乙級歸武漢市規劃設計有限公司。武漢市規劃設計有限公司也從武漢市規劃研究院控股國有獨資公司劃入武漢二零四九集團（現武漢設計咨詢集團）；2020年又隨二零四九集團整體歸入新組建的武漢城建集團。2022年根據《武漢市自然資源和規劃局所屬規劃編制研究類事業單位深化改革方案》的部署，以武漢市政規劃研究院為主體，并入武漢市交通發展戰略研究院，新組建武漢市規劃研究院（武漢市交通發展戰略研究院）。未來這類設計院有望成為地方事業單位、事業編制資源重組的“殼”。

　　趨勢二

　　國有資產監管將進一步統一

　　早在2009年國務院國資委印發的《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見中》就指出“地方國資委可根據本級人民政府授權，逐步將地方金融企業國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉經營性國有資產納入監管范圍”。

　　本次金融機構改革將國有金融市場經營類機構剝離、統一監管，即是延續國有資產集中統一監管改革思路。

　　過去三年，各地大力推動經營性國有資產統一監管，推進行政機關、事業單位與所辦（屬）企業、經營性資產脫鉤，國資監管機構監管覆蓋面不斷提升。但從全國范圍來看，工作進展仍非常不平衡。仍以49家市級規劃設計院為例，截止到2023年3月，大部分未完成“政企脫鉤”。筆者預判，隨著經營性國有資產統一監管工作的推進，未來2-3年，將有一大批政企脫鉤的設計院歸入國資委監管體系。而歸入方式大致可分為三種：

　　一是直接歸入地方國資委。

　　這種方式概率較小，因為設計院相對于地方國資委監管資產而言體量非常小，一般不作為地方國資委直接監管的一級企業。即使作為地方國資委直接監管的一級企業，未來在國資國企重組大趨勢下，也將面臨進一步整合。

　　【案例：福州市規劃設計研究院，歸入地方國資委】脫鉤改制后成為福州市國資委直接監管的一級企業。

　　【案例：南昌市城市規劃設計研究總院，先為國資委一級監管企業，后為二級監管企業】2021年轉企改制后，南昌規劃院劃轉為南昌市國資委直接出資監管的一級企業；2022年，市委、市政府決定對市屬國有企業集團整合重組，將南昌規劃院合并入南昌市建設投資集團。

　　二是組建新的地方設計/產業集團。

　　這種方式基本上是本輪“政企脫鉤”、國資統一監管的主流改革方式。

　　【案例：天津市城市規劃設計研究院，組建新設計集團】2021年底，天津規劃院和天津市政院、天津建筑院、天津測繪院、天津勘察院、天津水務院、天津園林院等7家設計企業組建天津海河設計集團。

　　【案例：溫州市規劃設計研究院，組建新設計集團】2020年，溫州規劃院和溫州經濟建設規劃院、溫州市水利電力勘測設計院等3家設計企業在溫州市建筑設計研究院基礎上組建成立溫州設計集團。隨后溫州市勘察測繪研究院等4家設計企業陸續重組歸入溫州設計集團。

　　【案例：嘉興市規劃設計研究院，組建新設計集團】2020年，在嘉興規劃院基礎上，整合嘉興市自然資源和規劃、住建、交通三個系統的6家國資企業，組建并更名為長三角（嘉興）城鄉建設設計集團。

　　【案例：沈陽市規劃設計院，組建新產業集團】2018年，沈陽市城建城管系統的77家企事業單位整體劃轉，組建沈陽城投集團。其中，沈陽規劃院和沈陽勘察測繪研究院、沈陽市政工程設計院、沈陽建筑設計院、沈陽公路規劃設計院等8家設計企業一并歸入沈陽城投集團城市規劃設計板塊。

　　【案例：泉州市規劃設計院，組建新設計集團后并入產業集團】泉州規劃院和泉州市住宅建筑院、泉州市監理所、泉州市測繪隊等7家企事業單位轉制整合新設泉州市城市規劃設計研究院，隨后一并歸入泉州城建集團。

　　三是劃入已有地方產業/資產管理集團。

　　【案例：昆明市規劃設計研究院，劃入已有產業集團】2021年完成公司制改革，歸入昆明市城建投資開發有限責任公司。

　　【案例：臺州市城鄉規劃設計研究院，劃入已有資產管理集團】2021年脫鉤改制后劃入臺州市國有資本運營集團。

　　趨勢三

　　金控集團將進一步助力國企混改、上市

　　2018年，國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責，地方政府授權地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責后，部門地方金控紛紛從國資體系劃轉至財政體系。但從地方實踐來看，在國資體系大刀闊斧開展體制機制改革的同時，鮮有看到隸屬于地方財政部門的金控機構大展拳腳的身影。

　　本輪金融機構改革方案中，將中央金融管理部門的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構。雖然未明確誰為“國有金融資本受托管理機構”，但仍可期待這個改革舉措將加快市場經營類金融機構的市場化改革步伐，為國企混改、上市提供更專業、更綜合的金融服務。

　　首先從“混改”來看，近年來各地金控集團紛紛設立混改基金，助力地方企業優化產權結構、推動地方國資合理布局。

　　【案例：甘肅】甘肅金控集團和甘肅電投協同設立了甘肅省首只混改基金，基金首期規模20億元。

　　【案例：安徽】安徽國控集團聯合淮河能源集團協同設立安徽混改基金，母基金規模50億，并計劃面向社會公開征集子基金。

　　【案例：廣西】廣西宏桂資本運營集團作為主發起人，聯合央企、廣西國企、地方國企以及其他社會資本共同發起廣西混改基金，總規模300億，首期規模100億。采取有限合伙制，由專業化基金管理公司負責基金的運營和管理，并依據章程或合伙協議約定進行股權投資、管理和退出。

　　其次從“上市”來看，“十四五”期間，多地明確將提升資產證券化率和增加國有上市公司數量作為地方經濟發展、國企國資改革指標要求。未來2-3年，地方金控集團在推動國企上市方面也將有更大的作為。

　　趨勢四

　　城投城建集團將進一步強調設計企業的盈利能力

　　本輪金融機構改革后，證監會和金監局，將和中國人民銀行形成國務院金融穩定委員會轄下“一機兩翼”新架構。其中中國人民銀行強化宏觀審慎管理和系統性風險防范職責；證監會負責統一監管全國證券期貨市場；金監局負責統一監管除證券業之外的金融業。這也就意味著，未來出現的新金融機構和金融形式均無法逃避監管。

　　在證監會和金監局的綜合監管下，地方城投城建集團融資行為、投資行為將進一步規范。因此可預見，對于一些債臺高筑、負債率高的地方城投城建集團，輕資產、強盈利的設計企業將是優質資產，一方面將會更為積極地推動其混改、上市，增強融資能力；另一方面也會更加強調其利潤貢獻能力。如某家設計院劃歸城投集團后，其資產規模僅占城投集團的10%，利潤貢獻卻高達90%，在這種情況下，城投集團仍下達利潤總額年增長20%的三年業績考核目標。

　　總結

　　在2月23日的“權威部門話開局”系列主題新聞發布會上，國務院國資委相關負責人勾勒出三大重點，即加快優化國有經濟布局結構，加快完善中國特色國有企業現代公司治理，加快健全有利于國有企業科技創新的體制機制。

　　其中，作為國有經濟布局優化和結構調整的重要抓手，專業化整合和產業化整合將“兩手抓”，突破現有領域，向全社會各類所有制企業張開雙手，用市場化方式進行股權合作，共同推動國家現代化產業發展。

　　面對正在謀劃開啟的新一輪國企改革深化提升行動，建議設計企業：

　　一是堅定獨立市場主體地位，放棄“等、靠、要”不切合實際的幻想，積極主動與市場經濟深度融合，實現高質量發展。

　　二是密切關注完善機制、重組整合等方面的改革導向和進程，在混改試點、國企改革專項工程（如雙百行動、科改示范行動等）、國資重組整合中掌握主動權。

　　三是只要具備上市條件的企業，均建議將“上市”作為優化產權結構、規范公司治理結構、建立現代化企業管理制度、創新員工激勵方式的重要戰略抓手。道理很簡單，國有資產證券化最理想的狀態是把經營性國有資產變成上市公司的股票，這將有利于國有資產在不同所有制主體之間、不同行業之間自由流動，進而采用市場化手段靈活調整國有資產結構或分布格局，實現國有資產保值增值。因此無論是服務國家經濟大局還是推動國企全面市場改革，國資證券化率不斷提高是大勢所趨。

　　進一步延展來看，國資證券化也是繞開所有制問題讓中國經濟融入國際經濟體系的有效手段。在2022年5月深化國有控股上市公司改革專題推進會上，國務院國資委相關領導明確表示，繼續加大優質資產注入上市公司力度，加強上市資源培育儲備。這也就意味著在不久的將來，設計企業要么作為優質資產注入現有的上市公司，成為資源被整合方；要么成為科技創新實力強、市場前景好的上市資源培育儲備，作為資源整合方。